一、上虞“三区一城”简介

　　上虞系全国百强县市，在全国县域经济百强县市排名中列第42位，2013年最佳县级市排名中列第22位。2013年11月上虞撤市建区，融入大绍兴发展格局。上虞目前有三个开发区和一个新城，“三区”包括一个国家级开发区即浙江省杭州湾上虞经济技术开发区（以下简称“杭州湾经济技术开发区”），两个省级开发区即浙江省上虞经济开发区（以下简称“上虞经济开发区”）和浙江省上虞曹娥江旅游度假区（以下简称“曹娥江旅游度假区”），“一城”包括一个市级新城即绍兴市上虞区高铁新城（以下简称“高铁新城”）。

　　（一）开发区概念（来源于百度）

　　开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。开发区特指未被开发的地方，具有经济或人文环境潜力的地方。

　　（二）上虞“三区一城”简介

　　1、杭州湾经济技术开发区简介。杭州湾经济技术开发区创建于1998年，2013年11月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，主要有制造业区块和滨海新城组成。目前由上虞、绍兴联合开发，已聚集来自欧美、日韩、港台等20多个国家和地区的200余家企业，累计引进投资700亿元，引进国内外上市公司15家，其中世界500强企业4家。开发区已被列入环杭州湾产业带、浙江海洋经济发展示范区，是浙江省十四个产业集聚区之一、“十大最具投资价值工业开发区”之一。

　　2、上虞经济开发区简介。上虞经济开发区设立于1992年10月，1993年11月被批准为省级经济开发区，2000年被省政府批准为省级高新技术产业园区。2010年1月，经省政府批准对开发区整合提升，与曹娥街道合并成为目前的上虞经济开发区（曹娥街道），体制是区街合一、以区为主。截至2013年末，区街亿元以上企业达到47家，有23家企业列入全区百强行列。

　　3、曹娥江旅游度假区简介。曹娥江旅游度假区是2012年12月新设立的省级旅游度假区，按照区委区政府提出的“一年打基础、三年拉框架、五年见成效”的总体要求，围绕建设“长三角最具山水田园特色的生态休闲度假区目的地”的总目标，度假区正在启动交通、水利、农业、市政、园林等基础设施建设前期工作。

　　4、高铁新城简介。高铁新城于2013年1月设立，其前身是2010年11月挂牌设立的高铁新城办，挂靠区建设局。依托高铁前沿，围绕“一年打基础、三年拉框架、五年出形象、八年初建成”的总体要求，倾力打造一个融合快捷易达、绿色生态、运动休闲、时尚宜居、智力经济等多重元素的时代新城。

　　二、上虞“三区一城”建设创新之路

　　2013年上虞全区实现地区生产总值624.98亿元，实现工业总产值1990.62亿元，服务业增加值239.05亿元，财政总收入78.38亿元，地方一般预算收入43.11亿元。2013年杭州湾经济技术开发区工业产销、利税占上虞区的比重分别为47.1%、45.6%，上虞经济开发区工业产销、利税占上虞区的比重分别为31.8%、41.5%。“三区一城”对上虞工业化、城镇化建设功不可没。（上述数据由区统计局提供，开发区占比按大口径计算）

　　（一）开发模式选择

　　在国内外开发区发展和演绎进程中，开发区治理模式主要有四种典型类型：政府治理型、企业治理型、混合型（通常有政府、大学、企业等机构组成）、学校或民间非赢利机构治理型；美国开发区采用全新的市场机制模式，欧洲开发区采用公司化管理、专业化定位、创新化服务模式。我国现行开发区管理模式主要有三种：准政府的管理委员会模式、开发区与行政区管理合一模式、以企业为主体进行开发的管理模式；天津泰达开发区实行政企合一体制模式，除了上海的几个开发区，全国第一批开发区普遍采用了这种体制；苏州工业园区的开发建设是典型的企业化经营模式，在国内首先实行了政企分离管理。

　　1、“三区一城”开发模式选择

　　“三区一城”在设立时均采用政府主导、市场化运作相结合的开发区运营模式：即“管委会+公司”的运作模式，把行政管理和开发区经营有效地结合起来，使开发区管理、发展充满了生机与活力。

　　2、“三区一城”运作体系建设

　　为了更好的开展行政管理、招商选资、开发建设、投融资管理等工作，“三区一城”均设置了符合自身发展的运作系统。杭州湾经济技术开发区内设一办八局二中心11个业务办局、1家事业单位以及7家投融资平台公司；上虞经济开发区内设五办十局15个业务办局、2家事业单位以及5家投融资平台公司；曹娥江旅游度假区内设一办四局5个业务办局、2家事业单位以及4家投融资平台公司；高铁新城内设一办三科4个业务科室、2家事业单位以及3家投融资平台公司。

　　“三区一城”首先建立以部门预算为核心、以国库集中支付、政府采购、投融资管理、财务监督为主要管理手段的财务运行机制，实行“统一财务管理、独立会计核算”模式。其次实行“重大支出集体决定、财务开支一支笔审批”制度，加强行政运转经费、基本建设日常管理，在年度预算范围内合理安排资金，加强经费支出的事前报批、事中管控、事后审核，提高资金的使用绩效。

　　（二）融资模式建设

　　各国地方政府的融资模式大体可以划分为银行贷款和发行债券两种。银行贷款在西欧比较普遍，债券发行模式的典型代表是美国和加拿大，这两种模式正在逐步融合，比较明显的是德国和日本。我国地方政府的融资渠道大体可划分为银行贷款、信托计划、BT项目建设、财政部代发的地方政府债券、地方政府债券、地方政府融资平台债券等。

　　1、高效的上虞区级投融资运作体系

　　一直以来，上虞区委区政府对政府投融资工作都十分重视，特别是2003年新一轮城市化推进，通过适度举债超前发展，建立了三统两分（统一政策，统定盘子，统一管理，分别融资，分别建设）的政府投融资模式，2008年组建国资委、国资办专司政府投融资管理职能，建立国资委政府投融资解难机制，及时化解债务风险，其模式被省国资委作为“县级国有资产经营管理先行者”在全省宣传推广，有力推动“三区一城”及全区投融资工作规范运作。

　　一抓融资协调，破解要素制约。坚持政府投融资工作解难协调机制，根据相关部门融资项目、资产、担保等需求，开辟绿色通道，保障融资工作要素健全，确保政府融资工作安全有序运作。

　　二抓多方融资，增加信贷供给。鼓励多渠道筹集政府投资项目建设资金，加大和国开行、农发行等政策性银行的信贷合作，开展融资租赁业务，引入信托、基金公司参与项目投资，加快债券申报发行，吸引社会资本进入项目建设，确保项目建设资金需求。

　　三抓债务预警，保证资金安全。高度关注平台公司到期贷款还贷资金流情况，及时预警偿债高峰时点潜在风险，科学调度转贷资金，确保不让一笔贷款欠息、逾期。

　　四抓平台建设，壮大公司实力。进一步加强政府融资平台建设，积极赋予平台公司更多经营性职能和元素，充实公司资产，做实现金流，做大做强融资平台，确保平台公司增强市场竞争力。

　　2、创新的“三区一城”投融资运作体系

　　根据地方政府融资平台与政府性债务管理办法的要求，“三区一城”按照“融资有度、保障有力、确保可持续”的工作原则，经过多年探索、实践、总结，融资工作形成“集中管理、总量控制、结构优化、模式创新”的管理模式，努力达成多渠道、多结构、低成本的融资格局。

　　（1）在管理体制上，集中管理，规避资金风险。“三区一城”均实行“统一借贷、集中管理、统筹安排”的管理体制，合理规避资金风险，确保资金投向“九通一平”等基础设施建设；

　　（2）在融资规模上，合理控制融资总量，发挥规模优势。“三区一城”按照需要与可能相结合的原则制定年初融资计划安排，加强融资计划管理，确保工程资金支付；

　　（3）在融资结构上，长期负债与短期负债有机结合。“三区一城”建区初期多为流动资金贷款，随着开发建设的进程逐步增加中长期贷款比重、项目贷款比重，改善了债务结构，大大降低了资金流动性风险，节约了融资成本；

　　（4）在融资方式上，积极开拓融资渠道，创新融资模式。“三区一城”在进行传统的银行融资业务的同时，进行信托产品、BT项目建设、发行城投债等尝试，进一步激活资金源头。

“三区一城”目前融资方式阅览表

　　（4-1）杭州湾经济技术开发区：建区初期开展流贷，随着项目建设不断展开，开展项目贷款；在国家严格管控平台公司融资风险时，开展信托产品融资，并积极探索BT项目建设，目前开展6个BT项目建设（50亿元），其中2个房产建设项目、4个道路建设项目；2013年以融资平台新区公司名义发行城投债18亿元，期限7年，大大缓解工程建设项目资金支付压力。杭州湾经济技术开发区融资方式不断创新，从间接市场融资走上了直接市场融资，为杭州湾的发展提供源源不断的动力，为杭州湾升级为国家级开发区做出了不可磨灭的贡献。

　　（4-2）上虞经济开发区：目前开展项目贷款、信托产品融资，未开展BT项目建设，同时积极筹备发行城投债前期工作，现在正在包装土地资产。

　　（4-3）曹娥江旅游度假区：目前积极开展流贷、项目贷款授信工作，同时理念先行，为三年后能够发行城投债做了大量铺垫工作：成立公司，包装资产，研究经营性现金流建设，并积极探索PPP模式建设等。

　　（4-4）高铁新城：目前开展流贷、项目贷款。

　　（三）收入来源分析

　　对于开发区或部分新城开发，一般通过土地出让收入实现资金平衡，同时还可以通过产业税收、城市基础设施配套费、市政设施冠名权、广告经营权、场地经营权出让收益等获得支持。

　　1、优越的“三区一城”财政体制

　　杭州湾经济技术开发区实行“封闭运作、自求平衡”的一级政府财政管理体制，上虞经济开发区实行“分灶吃饭、自求平衡” 的一级政府财政管理体制，曹娥江旅游度假区实行“划分收支、收入分享、自求平衡”的一级政府财政管理体制，高铁新城目前尚未制定一级政府财政管理体制。上虞区财政统提全区资金、资产、资源，根据“三区一城”实际情况量身定制土地出让金、税收分成等办法，保障“三区一城”资金良性运作。

　　2、“三区一城”收入来源分析

　　上虞“三区一城”目前收入来源主要为土地出让收入及产业税收。

“三区一城”目前收入来源阅览表

　　（1）杭州湾经济技术开发区：目前收入来源主要为土地出让金收入、税收分成、投资收益等。2010年至2012年三项收入合计约为9.54亿元，收入来源主要依赖土地出让金收入，土地出让金收入占收入比重为95%。杭州湾经济技术开发区出让土地性质基本为工业用地。

　　（2）上虞经济开发区：目前收入来源主要为土地出让金收入、税收分成、水利基金等。截止2013年12月末，上虞经济开发区累计对入园企业出让工业用地5686.7亩，商住用地累计拍卖1735亩。

　　（3）曹娥江旅游度假区：目前尚未出让土地，人员支出、机构运作五年内由区财政全额保障，区内第三产业（含房地产业）税收、土地出让等非税收入，地方留成部分可全额归度假区使用支配。

　　（4）高铁新城：目前收入来源主要为土地出让金收入，2013年已出让经营性土地70.29亩。华通体育馆总投资1.646亿元，2014年成功引入华通控股集团社会捐赠资金1亿元，有力助推我区体育事业的发展。

　　三、上虞“三区一城”融资发展瓶颈简述

　　“三区一城”目前建设资金最主要的来源是通过平台公司贷款、发行城投债等，以及部分土地出让金收入。

“三区一城”建设资金来源阅览表

　　“三区一城”在土地开发、项目建设、资金支撑等方面取得了巨大成就，但是随着“三区一城”建设进程的展开，遭遇了对土地财政过度依赖以及随着国家对平台公司越来越规范化的管控传统融资空间越来越小的发展瓶颈。

　　（一）对土地财政过度依赖

　　根据财政部公布的2013年全国财政决算情况，2013年国有土地使用权出让收入突破4万亿元，达到41266亿元，同比增长约45%，其中土地出让金收入约3.9万亿元，占国有土地使用权收入的95%，国有土地收益基金收入1259.67亿元，农业土地开发资金收入234.3亿元，新增建设用地土地有偿使用费收入699.22亿元。2010年，地方政府国有土地使用权收入占地方财政收入比例为41%，2012年降到27%，2013年回升至35%，若算上2013年与土地及房产相关的5种税收，这一比例将达46%，意味着地方政府严重依赖土地财政。根据上虞区2013年财政预算执行情况，上虞区2013年国有土地使用权出让收入53.15亿元，增加40.23亿元，国有土地使用权出让收入占地方财政收入比例为41.54%，“三区一城”对土地财政的依赖如出一辙。

　　1、“三区一城”近期收入计划

　　杭州湾经济技术开发区2014年计划出让土地4397亩；上虞经济开发区2014年及以后规划可出让土地1662.43亩，其中商住用地962.43亩，工业用地700亩，2014年至2018年每年水利建设基金3000万元；曹娥江旅游度假区根据招商选资规划，近期规划出让皂李湖区域土地200亩，洪山湖区域土地100至200亩；高铁新城2014年推介经营性土地588.6亩。以杭州湾经济技术开发区为例，土地出让收入约占总收入的95%，税收分成、水利基金、投资收益等收入对建设项目支持力度微乎其微。

　　2、工业用地纯土地出让收入难以弥补投入支出成本

　　以杭州湾经济技术开发区东一区为例，收入方面：收储土地1.1万亩，可出让8300亩，每亩按14万元计价，土地出让收入约为11.62亿元，土地出让可用收入约为5.23亿元（工业用地45%）；支出规模方面：一是围垦成本约为3.3亿元（3万元/亩），二是东一区总投资规模约为5亿元，支出规模合计约为8.3亿元，收入占支出比约为63%；支出方面尚未包括对区内企业项目引进奖励支出、融资成本及相关运转费用支出。

　　3、“三区一城”收入创新尝试

　　（1）杭州湾经济技术开发区经营性现金流的尝试：为进一步扩大收入来源，杭州湾经济技术开发区进行了不懈努力。除了土地出让收入、税收分成外，努力营造其他收入来源。参股固废公司、参股杭协热电、参股京虞信担保公司等，并进行现金流尝试。杭州湾经济技术开发区采用的是“政企合一”模式，在多年的发展实践中，探索“政企分开”建设，尝试创造经营性现金流。2012年11月成立滨海新城农业公司，管委会只履行出资人管理职能，指定董事会、监事人选（一般由管委会人员兼任），并从外部市场聘任总顾问、顾问具体负责农业公司生产经营活动，管委会不参与公司的生产经营活动。公司目前主要从事土地管理活动，尚未开展大规模生产经营活动。

　　（2）高铁新城经营收入的尝试：高铁新城仍然是“政企合一”模式，但是改良的“政企合一”模式。高铁新城公司成立以来，管理人员仍是管委会原班人马，但公司作为项目开发业主，承担业主责任，土地出让金收入等相关收入纳入公司账务处理，区财政局先拨给管委会，管委会再拨给公司，解决一般融资平台公司无经营性收入难题，仍然没有摆脱对土地出让收入的依赖。

　　4、摆脱对土地财政的过度依赖

　　虽然土地财政目前是我国经济发展模式的核心竞争力，但要摆脱对土地财政的过度依赖，创新“税收财政”模式建设，创新“企业财政”模式建设。从“三区一城”来看，首先从主营业务布局来看，平台公司的主营业务布局一定要突破单一的基础设施建设，而是与公司自身发展或开发区功能相吻合的业务布局；其次从主营业务空间来看，为寻求平台公司更大发展，做大做强主业，平台公司一定要走出开发区，在市场竞争中获取资源。如果不彻底改变平台公司生产经营能力，创造经营性现金流量，不具备商业可待续性，就不能从根本上解决公司主营业务收入少、经营性现金流量不能覆盖贷款本息、自身投资回报率低、还款能力弱等问题，就不能从根本上摆脱对土地财政的过度依赖。

　　（二）传统融资空间越来越小

　　1、丧失的银行融资空间

　　先期成立的平台公司一般由管委会出资设立，为了有效化解融资平台积累的风险，完善地方政府融资管理体制，保证我国国民经济健康稳定运行，2010年起融资平台进入了清理、整顿、退出阶段，此时成立的平台公司由所在地市国资委出资，同时吸纳一些社会法人股东。

　　（1）银监会等相关部门对平台公司的管控。为进一步推进地方平台贷款风险管控，银监会等相关部门把融资平台贷款分为“支持类、维持类、压缩类”等，相应平台公司分为“支持类、维持类、压缩类”。截止2011年3月末上虞列入平台类客户总名录20家，其中杭州湾经济技术开发区3家，上虞经济开发区2家，相关部门12家（其中交通局4家），相关街道1家，相关乡镇2家（上述数据由区财政局提供）。“三区一城”中新成立的未列入20家名录的平台公司，属于“支持类”，可以新增贷款；20家名录中退出的12、3家，属于“维持类”，原有贷款可以转贷，不能新增贷款；未退出的属于“压缩类”，只能通过政策性银行贷款，即使国有银行也不能放贷。随着银监会等相关部门对平台公司管控力度的加强，平台公司通过银行贷款的空间越来越小，形势非常严峻。

　　（2）“三区一城”银行融资空间

　　（2-1）杭州湾经济技术开发区成立了7家投融资平台公司，其中园区公司、新区公司由园区管委会、新区管委会分别出资成立，滨海新城投资公司由区国资委出资于2010年4月成立，其余四家子公司分别由滨海新城公司、园区公司、新区公司分别出资成立。园区公司、新区公司、杭州湾农业公司列入银监名录，其余公司未列入。列入银监名录的3家公司均不能新增贷款。

　　（2-2）上虞经济开发区成立了5家投融资平台公司，其中先期成立的公司由管委会出资成立，滨江新城开发建设公司由区国资委出资于2011年4月成立，经济开发区公司、曹娥街道建设公司列入银监名录，其余公司未列入。列入银监名录的2家公司均不能新增贷款。

　　（2-3）曹娥江旅游度假区成立了4家投融资平台公司，其中曹娥江旅游开发投资公司由区国资委出资于2013年4月成立，3家子公司由曹娥江公司出资成立。曹娥江旅游度假区4家投融资平台均未列入政府融资平台银监监管名录，在项目融资上更具空间和灵活性。

　　（2-4）高铁新城成立了3家投融资平台公司，其中高铁新城建设投资公司由区国资委及区建设局下属公司于2010年11月出资成立，另2家平台公司由高铁新城事业单位出资成立。高铁新城3家投融资平台均未列入政府融资平台银监监管名录，目前高铁新城建设投资公司开展项目贷款，事业单位设立的平台公司开展流贷，通过银行贷款具有一定的空间。

　　2、日益减少的土地抵押资产

　　土地资产作为我区主要的融资抵押资产，在当前上级管理日益趋严的情况下，上虞区正在进行融资权证的整改工作，融资工作举步维艰。同时区委区政府对土地的指导价格，平台公司在与银行洽谈中部分银行并不认可。

　　3、逐渐剥离的融资职能

　　2014年及以后，我国政府融资平台进入剥离融资职能阶段。国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）明确提出，规范政府举债融资制度，开明渠，堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资体制，剥离融资平台公司政府融资职能。为剥离地方政府融资平台承担的政府融资职能提供政策支持。政策制定的目的是提供（或者培育）一条市场化、公开化和透明化的地方政府融资渠道，以替代、置换地方政府通过其他影子银行渠道进行的隐形高成本举债，是对当初以投融资功能设立的平台公司运作的空前挑战。

　　四、对上虞“三区一城”发展的思考

　　开发区在30年的开发建设中，在发展方向上，原来更多承载经济发展职能的开发区现在纷纷向城市行政区转型；在运作模式上，越来越多的民营公司正侵入这一领域，对开发区政企不分的管委会运营模式构成挑战。根据住建部政策法规司相关解释“公用事业投资需要社会资本参与，政府应该抱着积极的态度，引进市场机制，加快发展，通过竞争提高公用事业服务的质量和水平”，政府应该作为公用事业的投资主体，但不一定作为经营主体；政府可以放开经营权，但不能把公用事业的职能完全交给企业。要突破对土地财政的过度依赖，要打破越来越小的传统融资空间，就要对“三区一城”全新打造。

　　（一）开发区 “城时代”之路

　　开发区尽管在企业聚集、产业发展和区域经济崛起等方面获得了很大的成功，但是在新的竞争态势和全球竞争形势下，进一步寻求转型和升级的过程中，因为一些公共服务配套的短缺，难以集聚中高端人才，区域内的社会治理也困境重重。开发区里的现实，最直观的反映了上述情况，例如杭州湾经济技术开发区，位于城北，管委会的工作人员也好，企业员工也好，奔跑在上下班的路上，白天在城北上班，夜晚只剩下留守人员。工作与生活的分离、开发区与母城的隔岸观望，促使开发区走出“孤岛”，向城市化转型。上虞“三区一城”正走在“城时代”的路上。

　　1、滨海新城“城时代”之路

　　杭州湾经济技术开发区教育科研、金融商贸、医疗卫生、文化娱乐一应俱全，特别是作为制造业产业区的综合配套服务平台，已启动开发建设杭州湾上虞滨海新城。滨海新城位于杭州湾经济技术开发区核心区块，紧邻嘉绍跨江大桥，规划有行政商贸、企业总部、教育科研、生态居住、休闲旅游五大功能区。目前滨海新城已完成主干道路以及管网等基础配套工程，未来将为杭州湾经济技术开发区提供完备的城市配套功能。

　　2、滨江新城“城时代”之路

　　上虞经济开发区的滨江新城定位上虞城市的重要组成部分、城市商业副中心、生产性服务集聚区和滨江宜居生活区，成为“一江两岸、呼应城北”集中展示形象的城市阳台。目前，滨江新城内已建成上虞外国语学校、秀水苑、宝华和天下，正在建设城西小学、世邦万祥城等，同时正加紧完善基础配套工程。随着惠普、浙大网新、菜鸟网络、新华定制等一批优质产业项目的落地，以及期望以余坤国际广场、永康商会、荆州商会等总部数宇项目为基础吸引一批生产型、服务型项目落户滨江新城，同时通过紧抓过江隧道建设的契机，引进一批金融、文化、商贸综合体、高档住宅等产业，形成一江两岸的CBD。

　　3、高铁新城“城时代”之路

　　高铁新城从一开始就按照一个新城区进行规划，主导思想是城市化思维。高铁新城开发建设，将以交通枢纽为内核，以文化休闲、居住生活、商贸服务、客运集散为外缘，打造特色鲜明、环境优美、功能完善的城市门户区。2013年7月上虞北站已建成通车，2014年大连万达落户高铁新城。万达广场项目占地约267亩，引进IMAX院线、大玩家、大歌星等主力店，增加儿童业态、文化创意业态布局，导入电商营销模式推动传统商贸转型升级；在沿滨江河地带打造特色酒吧街，形成江滨特色商业街。万达项目将进一步提升上虞浙东新商都的品牌效应。

　　（二）开发区“改良化”之路

　　对于30年来开发区经济的高速成长，政企合一的管委会运作模式，功不可没。尤其在早期，开发区突破体制、筹集资金的过程中，将土地开发费用和财政税收捆绑形成资金大循环的模式，在政府没有多少资金投入的情况下迅速实现滚动开发，为开发建设打开局面。

　　1、国内开发区对政企合一模式的突破

　　平台公司在开发区内承担的职能一般包括：（1）基础设施建设；（2）土地经营；（3）工业标准厂房开发建设；（4）商品住宅开发建设；（5）宾馆酒店等商务功能设施开发建设；（6）相关配套服务性产业等。在开发区建设中，政府提供各类公共服务产品；经营性项目可由开发区自己经营，也可通过公开方式，委托市场机构操作。例如中关村为解决基础设施建设资金短缺问题，一些基础设施的开发建设外包给企业开发，以提高基础设施建设经营效率，利用社会资本借力达到加速度。

　　根据2004年商务部、国土资源部、建设部三部委联合召开的国家级开发区工作会议精神，国家鼓励平台公司重组优良资产上市。即便是采用管委会模式的天津泰达，早对管委会模式作了进一步改良，将其旗下负责园区开发、运营的机构包装上市。

　　2、曹娥江旅游度假区PPP模式创新尝试

　　曹娥江旅游度假区在运用传统的管委会运作模式时，大胆创新，在招商选资时与中房集团浙江公司正积极规划皂李湖区块实施企业主导的PPP模式。

　　在与中房集团浙江公司合作过程中，要厘清曹娥江旅游度假区与中房集团浙江公司之间的合作边界，建立清晰的分工合作机制，详细规定开发范围、投资范围、开发深度、开发进度、投资回收、融资与资产权益担保、不可预见事宜等政府该做什么，开发商该做什么等问题；要平衡参与各方利益，度假区既要实现社会效益又要实现公共资源的最优配置，中房集团浙江公司既要实现资本收入最大化又要实现现金流的合理化，实现共赢局面。

　　3、高铁新城借市场力量助推发展

　　高铁新城运用传统的管委会运作模式时，借市场力量助自己发展一臂之力。2014年香港环球商机集团正式签约上虞高铁新城。由环球商机提供市场研究、定位策划、建筑设计顾问、独家招商代理的全程服务。环球商机根据上虞城市发展、市场特征、区域规划等多个维度，并结合自身丰富的商业操盘经验和资源优势，将项目打造成城市高铁商圈特色商业的标杆。

　　（三）开发区“市场化”之路

　　政府为主体直接进行开发区开发建设的运营模式也制约着开发区的进一步发展。主要体现在：政府直接参与了从规划、征用土地、基础设施建设到厂房设施建设等过程，直到获得一定的税收收入、保持当地经济增长以及创造就业机会，政府承担了过多的投资风险。在市场经济日益深化的今天，政企分开几成社会共识，要树立“政府引导、企业经营、市场运作”的经营理念。

　　将平台公司实行市场化运作，主要目的是在政府与企业的相互关系上实行政企分开、政资分开、政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，明确各自职责。同时，政府职能部门把管资产和管人、管事相结合，明确管理目标，将充分实现平台公司经营者的权利、义务和责任相统一。

　　1、国内开发区市场化运作先行者

　　在第一批由国务院正式批准的开发区中，上海的3家开发区另辟蹊径采用了企业化运作模式。以上海漕河泾开发区以例，其成功的将漕河泾开发区运作成为国内产业层次最高、集群效应最突出的少数几家开发区之一，更成功的将其模式输出到上海浦江、新桥、九亭，甚至输出到浙江海宁。苏州工业园区的开发建设是典型的企业化经营模式，在国内首先实行了政企分离管理，园区开发公司为中新苏州工业园区开发有限公司，它承担区内成片开发、招商选资及基础设施建设。在非洲，中国与相关国家合作，以开发区为模板建立了16个规模不等的经贸合作园区，这些经贸合作园区都采用了市场化运作模式，而不是政企合一的管委会模式。

　　2、上虞市场化运作先驱者：上虞交通集团

　　在上虞的平台公司中，交通集团及杭州湾经济技术开发区规模较大。2013年上虞交通集团有限公司成立，必将加快推动上虞交通建设事业走向一体化管理、企业化运作、市场化经营和产业化发展进程，将有利于交通资源的合理开发和综合利用，有效保障交通建设事业持续健康发展，提升上虞经济社会发展的承载能力。同时上虞城建集团也于2014年挂牌成立。交通集团及城建集团的市场化将成为“三区一城”及其他部门平台公司探索市场化建设的先河。

　　3、不能盲目市场化

　　开发区土地的大量开发以及对开发区的配套设施建设，需要投入大量资金，而开发公司在资金方面可能会遇到回收期较长、盈利不足等问题。开发公司分从事公益性平台公司、从事竞争性（盈利性）平台公司，要进行市场化运作，必须找到自己公司的盈利模式才能持续发展，不能盲目市场化。

　　（四）开发区“金融化”之路

　　开发区的发展无论是采用政企合一模式，还用采用政企分开模式，都离不开有效运作的金融体系的支撑。近年来，我区城市不断更新，土地开发强度不断提升，融资手段的强弱直接影响着建设工程的顺利实施进程。

　　1、树立“国家级开发区”理念

　　据《2013中国开发区投资建设与转型升级研究报告》显示，到2012年底，国家级经济技术开发区已经达到171个，其中东部84家，中部49家，西部38家。绍兴市目前有四家国家级开发区，分别是绍兴高新技术产业开发区、袍江经济技术开发区、柯桥经济开发区及杭州湾经济技术开发区。上虞目前只有一家国家级开发区即杭州湾经济技术开发区。要树立争创“国家级”开发区理念，推动上虞工业化、城市化进展。

　　（1）国家级开发区发展方针

　　国家级开发区发展方针，从1984年至2004年的“三为主、一致力”，到2004年至2012年的“三为主、二致力、一促进”， 以及2012年至今的“三并重、二致力、一促进”，即“先进制造业与现代服务业并重、利用境外投资与境内投资并重、经济发展与社会和谐并重，致力于提高发展质量和水平、致力于增强体制机制活力，促进国家级经济技术开发区向以产业为主导的多功能综合性区域转变。”为每个阶段开发区的发展提供指引。

　　（2）国家级开发区的软平台

　　升级为“国家级”后的开发区，国家将在安排建设用地指标、扩大基础设施建设贷款项目的贴息规模和提高贴补率等方面给予更多的优惠。升级为“国家级”后的开发区，拥有无形的软品牌：影响更大，更易于吸引投资；平台更大，银行贷款优先。升级为“国家级”后的开发区，可以享受同级人民政府的审批权限，从而提高服务效率，打造更加优越的投资软环境，增强市场竞争力。

　　2、树立“适度负债开发区”理念

　　2012年上虞全区政府投资项目完成财务支出36.92亿元，2013年完成财务支出72.64亿元，今年，上虞在建政府投资项目189只，其中新建104只、续建85只；上半年开（复）工项目146只，完成投资28.92亿元，年度执行率继续保持较高水平。在政府投融资环境持续趋紧的形势下，上虞各平台公司积极拓宽多元化融资渠道，创新投融资模式，确保了平台公司运行平稳有序，投融资管理配合有效，应对风险考验的能力不断增强。

　　要实现“三区一城”发展的美好愿景，风险可控的适当负债是保证“三区一城”健康发展的必要前提，结合“三区一城”建设发展需求和各自财力、资源要素情况，确定合理的债务规模，防范债务风险，树立“适度负债开发区”理念，确保债务规模与“三区一城”发展水平相适应。

　　首先开展多种形式融资。积极拓宽融资渠道，在开展传统银行融资业务的同时，努力创新BT、BOT、TOT、PPP等项目融资方式，吸收社会多元主体投资，并做好城投债发行准备工作。

　　其次建立“借、用、管、还”一体化的投融资良性循环机制。既注重筹资环节，更注重资金使用、管理、归还各环节，规范投融资运作，防范债务风险，增强“预警”能力，完善“三区一城”投融资体系。

　　第三开源节流、增收节支要有新突破。加强基本建设管理，加强行政运转经费管理。基本建设方面加强源头管理、现场管理、质量管理，严格控制楼堂馆所建设；行政运转经费方面，推进全面预算管理，加强支出计划管理、精细化管理，严格控制非生产性支出。增收节支，双管齐下，为“三区一城”建设发展服务。

　　3、树立“综合效益开发区”理念

　　由于土地开发不确定性因素较多，企业入住数量、质量和规模近期难以达到“三区一城”盈亏平衡点，同时通过前面对杭州湾经济技术开发区东一区土地出让收入与投入支出成本的比较，工业用地纯土地出让收入难以弥补投入支出成本，“三区一城”未来盈利具有不可预期性。但是不可忽视“三区一城”在上虞工业化、城市化建设中的巨大作用，“三区一城”的建设要树立“综合效益开发区”理念。

　　习近平总书记在2013年6月28至29日全国组织工作会议上讲话中强调：要改进考核方法手段，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，追求投入产出成正比，追求开发区综合效益，更好地参与未来竞争。在区域经济的发展中不能仅看“三区一城”个体的输赢，要综合考量“三区一城”创造的经济效益、社会效益和生态效益，要综合考量“三区一城”创造的税收贡献、解决的劳动就业、拉动的区域消费；要看到“三区一城”产生的人群聚集效应，要看到“三区一城”发展的长远效益。

　　“三区一城”的发展要具有奉献精神，让“三区一城”建设的“小亏”成就上虞发展的“大赢”。